Un projet de loi pour simplifier la conduite d'expérimentations par les collectivités
Paru dans Scolaire, Périscolaire, Culture le lundi 10 août 2020.
Le 29 juillet 2020, la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales a présenté au Conseil des ministres un projet de loi organique qui vise à simplifier le cadre juridique des expérimentations, afin d' "inciter les collectivités territoriales à se saisir davantage de cet outil d'innovation dans la conduite des politiques publiques". En effet, si deux articles de la Constitution sont consacrés à ces expérimentations depuis 2003, et si l'un d'entre eux, le 4e alinéa de l'article 72, visait notamment à permettre aux collectivités territoriales et à leurs groupements de déroger, pour un objet et une durée limités, à des normes législatives ou réglementaires régissant l'exercice de leurs compétences, une étude du Conseil d'État, réalisée en 2019 et publiée le 3 octobre 2019, montrait que, même si les collectivités faisaient un usage croissant des expérimentations (l'éducation nationale faisant partie des champs les plus concernés par les expérimentations), une grosse majorité d'entre elles n'étaient pas engagées dans ce cadre juridique, pourtant censé faciliter la mise en œuvre d'expérimentations. À titre d'exemple, seules 4 expérimentations ont été menées sur le fondement de cet article sur les 269 expérimentations recensées depuis 2003 par le Conseil d'État, dont celles concernant le revenu de solidarité active, les nouvelles modalités de répartition de la taxe d'apprentissage (abandonnées en 2018) et l'accès à l'apprentissage jusqu'à 30 ans, mais "des centaines d'expérimentations sont déployées chaque année, au niveau local, académique ou national, sans avoir besoin de déroger à une loi ou un règlement".
Face aux freins auxquels les collectivités se heurtaient dans ce cadre, le Conseil d'État avait fait plusieurs propositions, notamment d'évolution du cadre juridique, dont s'est inspiré le Gouvernement pour ce projet de loi. Ce projet a été soumis pour avis à ce même Conseil d'État en juin 2020, avis rendu public après avoir été adopté par l'assemblée générale du Conseil d'État dans sa séance du jeudi 16 juillet 2020.
Allègement de procédures et dérogation au principe binaire de généralisation ou d'abandon
Deux grands types de modifications sont prévues pour inciter les collectivités à s'emparer des dérogations permises par l'article 72. Elles s'appuient sur les constat faits par le Conseil d'État, "lourdeur de la procédure au terme de laquelle les collectivités territoriales peuvent être autorisées à participer à des expérimentations" et "caractère binaire de leur issue", abandon ou généralisation des mesures expérimentales à toutes les collectivités de la même catégorie, qui "en réduisent l'intérêt". Le Conseil d'État avait en particulier souligné que le risque d'abandon "dissuad[ait] les collectivités territoriales de s'investir dans la mise en oeuvre d'expérimentations ambitieuses".
Ainsi, le nouveau cadre juridique des expérimentations prévoit d'abord que les collectivités territoriales pourront décider par une simple délibération de participer à une expérimentation sans qu'il leur soit nécessaire d'y être autorisées par décret. Il allège également les procédures régissant l'entrée en vigueur des décisions qu'elles prennent dans le cadre des expérimentations ainsi que les conditions d'exercice du contrôle de légalité de ces décisions par le préfet.
En second lieu, comme le Conseil d'État l'a proposé dans son étude, le projet de loi prévoit deux nouvelles issues possibles aux expérimentations complétant ainsi l'alternative actuelle : soit l'abandon de l'expérimentation, soit la généralisation des mesures expérimentales à l'ensemble des collectivités territoriales. D'une part, les mesures expérimentales pourront être maintenues dans tout ou partie des collectivités territoriales ayant participé à l'expérimentation et étendues à d'autres, possibilité qui "sera ouverte aux collectivités territoriales justifiant d'une différence de situation qui autoriserait qu’il soit ainsi dérogé au principe d'égalité", indique la ministre. Sur ce point, le Conseil d'État rappelle dans son avis que de toute façon "le principe d'égalité (...) n'est pas un principe d'uniformité et qu'il ne fait pas obstacle à ce que la norme soit adaptée à des réalités territoriales diverses". D'autre part, les normes qui régissent l'exercice de la compétence locale ayant fait l'objet de l'expérimentation pourront être modifiées à l'issue de celle-ci.
Mettre fin aux mauvais usages et pratiques qui ont un coût élevé pour les finances publiques
Ce nouveau cadre permettrait de pallier les principaux "défauts" observés par le Conseil d'État dans la conduite des expérimentations : notamment au fait que de nombreuses expérimentations se déroulent encore sans suivre un cadre méthodologique rigoureux assurant la fiabilité des résultats et permettant donc "de recueillir des éléments pertinents pour aider à la prise de décision" et que l'expérimentation "est utilisée pour trouver une voie de dérogation au droit, alors qu'il serait préférable de le simplifier directement plutôt que multiplier les dérogations". Des pratiques qui ont "un coût élevé pour les finances publiques" et provoquent une "instabilité du droit". Le Conseil d'État a alerté également sur le "trop grand nombre d'expérimentations qui sont généralisées avant même que l'administration ne dispose d'un bilan suffisant sur leur mise en oeuvre". Cette pratique, écrivait-il dans son étude, "est d'autant plus critiquable qu'elle concerne souvent des expérimentations de grande ampleur, portant sur des politiques nationales à forts impacts économiques et sociaux (RSA, Garantie Jeunes, rythmes scolaires…)".
À côté, le Conseil d'État a néanmoins relevé de bonnes pratiques jusque là, comme celle qui avait consisté, dans le cadre de l'expérimentation de la mallette des parents menée entre 2008 et 2009, à confier l'évaluation de l'expérimentation à des chercheurs de l'École d'économie de Paris. Ceux-ci avaient conclu aux effets bénéfiques du dispositif et proposé sa généralisation, intervenue à la rentrée 2010. Autre modèle exemplaire, selon le Conseil d'État, l'expérimentation de l'application "Pass culture", parce qu'elle s'est appuyée sur un large échantillon représentatif, composé de 12 000 utilisateurs volontaires tirés au sort sur un échantillon plus large, en lien avec l'Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE). Ainsi, observait le Conseil d'État, "cette méthode avait permis de refléter la diversité territoriale, sociale et économique des futurs utilisateurs de l'application".
Favoriser ce recours à l'expérimentation en modifiant le cadre juridique, pourrait aussi, selon le Conseil d'État, permettre de davantage développer l'expérimentation dans d'autres champs, comme celui de la prévention et de la lutte contre la délinquance.
L'étude du Conseil d'État "Améliorer et développer les expérimentations pour des politiques publiques plus efficaces et innovantes" ici
L' "Avis sur un projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations" ici
Camille Pons