Enseignement scolaire: le budget 2014 a été sous-évalué et les objectifs ne sont pas définis (Cour des comptes)
Paru dans Scolaire le lundi 01 juin 2015.
Le budget de l'enseignement scolaire de 2014 a fait l'objet d' "une sous-évaluation tacite", estime la Cour des comptes dans son rapport sur le budget de l'État en 2014 rendu public le 27 mai. Une sous-évaluation qui est le résultat, selon elle, non seulement d'une sous-évaluation "d'un coût moyen de l'emploi", mais aussi d' "arbitrages (...) non documentés", ce qui conduit "inévitablement", estime-t-elle, "à des dérapages en cours de gestion". Ce n'est pas le seul point négatif relevé. Dans ce rapport, la Cour met en avant un certain nombre de lacunes, notamment au niveau du système d'évaluation qui permet d'apprécier l'efficacité du système éducatif, alors même que, via la loi sur la refondation de l'école de 2013, l'Éducation nationale s'est engagée dans de nouveaux objectifs et avec de nouveaux moyens dont il est nécessaire, selon elle, d'apprécier les impacts.
Parmi les principales incohérences relevées figure l'absence d'une "vision consolidée des objectifs et missions du système éducatif, vision qu'elle préconise de "bâtir" "en distinguant dans la présentation du PAP (Projet annuel de performances) les objectifs législatifs et priorités politiques". Or, poursuit-elle, "le recours à des objectifs généraux, tel que la réussite pour tous, auxquels sont rattachés les finalités et priorités du moment, ne permet pas d'apprécier l'efficacité du système scolaire de manière à la fois holistique et concise tant les objectifs semblent inégaux, dispersés et non hiérarchisés".
Des objectifs stratégiques à stabiliser d'une année sur l'autre
La Cour fait aussi remarquer qu'"en dépit des réels efforts engagés pour améliorer le dispositif des PAP, ces objectifs stratégiques varient d’une année sur l’autre sans référence à un objectif global"; elle en appelle à une stabilité dans la présentation des objectifs stratégiques de la mission "d'une année sur l'autre, au moins à l'échelle de la programmation pluriannuelle, et cohérents avec les objectifs affichés du code de l'éducation".
La Cour rappelle qu'elle avait déjà fait ces observations dans son rapport de 2008, et qu'elles font à nouveau l'objet d'une recommandation parmi les 9 listées dans le chapitre consacré à l'enseignement scolaire.
Ce manque de stabilité ne concerne pas en revanche les indicateurs puisque le rapport relève que "les cinq indicateurs jugés les plus représentatifs de la mission n'ont pas évolué entre 2013 et 2014". Pour autant la Cour met en cause la pertinence de certains d'entre eux ou l'absence de certains autres même si elle estime "délicat de juger de la pertinence du choix de ces indicateurs dits 'représentatifs' dans la mesure où les objectifs stratégiques eux-mêmes ne sont pas véritablement établis".
Un effort de rationalisation pour apprécier la performance mais encore trop d'indicateurs
A contrario, la Cour relève le "réel effort" qui a été fait pour "rationaliser la présentation des documents budgétaires", effort qui s'est traduit notamment par "la réduction du nombre d'indicateurs concernant les programmes de la mission gérés par le MENESR". Cependant, nuance-t-elle, "il ne semble pas pertinent de maintenir un nombre aussi important d'objectifs et d'indicateurs pour piloter l'articulation entre performance et processus budgétaire". La réduction de ces derniers, en ne retenant que les indicateurs "pertinents" permettrait ainsi de mieux "rendre compte de l'adéquation entre allocation des moyens et performance, afin d'assurer un pilotage stratégique effectif du service public de l'éducation".
La Cour regrette pourtant que le suivi détaillé des moyens mis en œuvre n'ait à ce jour pas été réalisé, alors que la loi pour la refondation de l'école prévoit des moyens supplémentaires pour l'éducation, notamment via la création de 60 000 emplois supplémentaires sur la mandature 2012-2017, et que l'impact de ces nouveaux moyens devra être apprécié à terme. La Cour signale que non seulement "les objectifs et les cibles des indicateurs existants n'ont (...) pas été modifiés, y compris pour les indicateurs relatifs à la lutte contre le décrochage scolaire dont les objectifs ont pourtant été précisés", mais également que le comité de suivi de la loi pour la refondation, institué par décret du 23 décembre 2013, "n'a pas rendu de rapport d'évaluation à ce jour".
Enfin, la Cour signale "une articulation insuffisante entre performance et budgétisation". Selon elle, "l'allocation des moyens au sein du ministère ne tient pas suffisamment compte des objectifs des politiques publiques ni des résultats obtenus par rapport à ces objectifs". Elle souligne, entre autres exemples, que celle-ci "ne prend pas en considération les besoins d'enseignement différenciés des élèves, les moyens alloués n'étant qu'imparfaitement et très indirectement reliés à la réussite ou aux difficultés réelles des élèves".
La Cour salue toutefois les efforts engagés dans la "pratique" des outils de gestion et de dialogue, tant au niveau des échanges entre ministère et rectorats (l'ensemble des contrats d'objectifs ont ainsi été signés entre 2011 et 2014), qu'au niveau du dialogue mené au sein même des territoires, donc dans la gestion mise en place par les rectorats. Elle signale enfin que cette pratique du dialogue de gestion a également été expérimentée en 2014 avec l'enseignement privé par le responsable de programme (directeur administratif et financier) avec les recteurs de trois académies pilotes (Lille, Rennes et Versailles).
Le rapport ici
Camille Pons