Le bilan législatif et réglementaire de l’année 2018 (André Legrand)
Paru dans Scolaire, Périscolaire le lundi 11 février 2019.
Les principaux débats législatifs autour de l’éducation ont porté l'an dernier sur la loi n° 2018-166 du 8 mars 2018 relative à l’orientation et à la réussite des étudiants. Si cette loi concerne pour l’essentiel l’enseignement supérieur, elle a aussi plusieurs incidences sur le fonctionnement des classes terminales des lycées : c’est ainsi que sa mise en œuvre conduit à l’instauration d’un second professeur principal en terminale pour accompagner individuellement les élèves dans la construction de leur projet d’études. Elle a aussi provoqué l’intégration dans l’année de terminale de deux semaines dédiées à l’orientation pour tous les élèves. La loi impose aussi l’examen approfondi par le conseil de classe du projet d’orientation de chaque élève. Et elle confie au recteur d’académie le soin d’organiser un dialogue renforcé entre les enseignements secondaire et supérieur.
Un décret n° 2018-120 du 20 février 2018 relatif aux rôles du conseil de classe et du chef d'établissement en matière d'orientation prévoit que, le chef d'établissement émet, en classe terminale des lycées, un avis sur les vœux de poursuite d'études dans l'enseignement supérieur de l'élève après leur examen par le conseil de classe et précise les dispositions relatives au rôle du conseil de classe en classe terminale dans le cadre d'un processus continu de dialogue entre l'élève, ses représentants légaux et l'équipe pédagogique.
Dans le cadre de la procédure de préinscription Parcoursup on notera le décret n°2018-370 du 18 mai 2018 relatif aux conditions de réexamen des candidatures eu égard à certaines situations (santé, handicap, sportif de haut niveau…), le décret n° 2018-497 du 19 juin 2018 qui supprime le rang du vœu exprimé par le candidat parmi les éléments que le recteur d'académie doit prendre en compte pour l'admettre ou non dans la section de techniciens supérieurs demandée, lorsque le nombre d'avis d'orientation favorables du conseil de classe de l'établissement d'origine du candidat excède, pour cette section, le nombre de places offertes aux candidats ainsi que la circulaire n°2018-088 du 9 juillet 2018 relative à l’aide d'accompagnement à l'entrée dans l'enseignement supérieur dont peut bénéficier le bachelier, qui, dans le cadre de la procédure nationale de préinscription, est amené à effectuer une mobilité géographique suite à une proposition d'inscription du recteur.
Les autres lois votées dans l’année, d’importance inégale, ont provoqué moins d’agitation que celle qui vient d’être citée. Il en va ainsi, alors même qu’elle concerne un domaine politiquement très sensible, de la loi n° 2018- 266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d’ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat.
Cette loi constitue le point d’aboutissement d’un processus entamé il y a quelques années. Traditionnellement, au nom de la liberté d’enseignement, l’ouverture d’un établissement privé d’enseignement relève d’un régime de déclaration préalable. La codification du droit de l’éducation avait laissé subsister trois procédures distinctes selon l’ordre d’enseignement. La loi Goblet du 30 octobre 1886 réglait l’enseignement primaire, la loi Falloux du 15 mars 1850 l’enseignement secondaire et la loi Astier du 25 juillet 1919 l’enseignement technique. Depuis la loi Debré du 31 décembre 1959, on doit en outre établir une distinction entre les établissements privés hors contrat et ceux sous contrat : ils se distinguent par leurs obligations, le statut de leur personnel, leur mode de financement et le contrôle auquel ils sont soumis de la part de la puissance publique.
Depuis plusieurs années, le régime d’ouverture des établissements hors contrat suscitait de vives préoccupations. Les pouvoirs de l’autorité administrative se limitaient traditionnellement à la vérification du respect des règles de police élémentaires : exigences de sécurité, de salubrité, contrôle de la moralité des maîtres, vérification de la détention par ceux-ci des diplômes garantissant leur compétence académique. Mais, depuis la fin des années 90, des préoccupations nouvelles sont apparues concernant le contenu des enseignements, auxquelles les textes existants permettaient mal de répondre : dérives sectaires, radicalisations religieuses etc… Une première évolution allant dans le sens du renforcement du contrôle était apparue avec la loi du 18 décembre 1998 : elle permet à l'inspecteur d'académie de prescrire chaque année un contrôle des classes hors contrat afin de s'assurer que l'enseignement qui y est dispensé respecte les normes minimales de connaissances requises prévues par la loi et garantit l’accès des élèves de ces classes au droit à l'éducation.
Le débat a rebondi après plusieurs interventions publiques de Najat Vallaud-Belkacem à l’été 2016 : exprimant d’abord ses craintes devant le danger de radicalisation, la ministre s’est aussi émue des failles pédagogiques au sein d’enseignements très lacunaires ne garantissant qu’un socle minimal de connaissances et des manifestations d’embrigadement idéologique ou confessionnels hostiles aux valeurs de la République. Un rapport d’inspecteurs de l’académie de Versailles publié en 2016 et portant sur une trentaine d’écoles confirmait de façon éclatante l’existence de ces dérives, en montrant en particulier l’effacement dans nombre d’entre eux de l’enseignement de la plupart des disciplines autres que les maths et le français.
Un amendement gouvernemental avait été déposé à l’occasion de la discussion de la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017 pour renforcer le contrôle sur les conditions d’ouverture et de fonctionnement de ces établissements. La disposition votée autorisait le gouvernement à instaurer par ordonnances un régime d’autorisation préalable. Sans se prononcer sur la possibilité de cette substitution, le Conseil constitutionnel a déclaré cette disposition inconstitutionnelle dans une décision du 26 janvier 2017 : selon lui, l’habilitation présentait un caractère trop imprécis, dans la mesure où elle laissait, sans autre indication, le gouvernement libre de définir les motifs éventuels de refus des autorisations d’ouverture.
Pendant ce temps, l’ouverture des établissements hors contrat, qui avait reçu des encouragements explicites du président Sarkozy en 2007, ne cessait d’augmenter (plus de 300% en cinq ans). Une nouvelle proposition de loi recevant l’assentiment du gouvernement fut alors déposée sur le bureau du Sénat qui aboutit au vote de la loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat. La loi vise essentiellement trois objectifs.
Elle entend d’abord unifier le statut des établissements en fusionnant les trois régimes existants. L’autorité compétente de l’Etat en matière d’éducation (le recteur) devient le seul destinataire du dossier d’ouverture de l’établissement, à charge pour elle de transmettre la demande aux autres autorités ayant le pouvoir de s’y opposer. La loi unifie aussi les motifs d'opposition quelle que soit la catégorie d’établissement.
Mais elle renforce en même temps le contrôle exercé par le maire et par les services de l'État en ajoutant de nouveaux motifs d’opposition : elle permet aux autorités de s’appuyer sur des motifs fondés "sur l’intérêt de l’ordre public ou de la protection de l’enfance et de la jeunesse". Cela déborde les notions strictes résultant de la législation antérieure (exigences de sécurité, de moralité des enseignants, d’hygiène) et cela englobe par exemple la notion de dignité. De même, la loi élargit à tous les établissements un motif qui ne valait que pour les établissements techniques : elle permet l’opposition, "s’il ressort du projet d’établissement que celui-ci n’a pas le caractère d’un établissement scolaire ou, le cas échéant, technique". La nouvelle loi rappelle expressément l’obligation de permettre aux élèves l’acquisition du socle commun. Par ailleurs, elle allonge les délais d'opposition, en les portant à trois mois et renforce les sanctions en cas d’ouverture illégale. Elle affirme le principe d'un contrôle annuel de chaque établissement ou classe hors contrat.
La loi est précisée par les dispositions du décret n° 2018-407 du 29 mai 2018 et de la circulaire n° 2018-096 du 21 août 2018. Le décret définit la procédure du guichet unique qui fait de l'autorité de l'Etat compétente en matière d'éducation la seule récipiendaire du dossier de déclaration d'ouverture de tout établissement d'enseignement scolaire privé hors contrat. Il fixe la composition de ce dossier d'ouverture ainsi que celle des dossiers à présenter en cas de changement des locaux ou des dirigeants de l'établissement. Enfin, il précise les conditions dans lesquelles les établissements communiquent chaque année à l'autorité de l'Etat compétente en matière d'éducation les informations prévues par la loi concernant leurs élèves et leurs enseignants. Par ailleurs, un arrêté du 15 juin 2018 définit le niveau de maîtrise de la langue française requis du demandeur de l’autorisation d’ouverture et les conditions d'évaluation de ses connaissances et de ses compétences techniques.
La loi n° 2018-698 du 3 août 2018, explicitée par les dispositions de la circulaire n° 2018-114 du 26-9-2018, définit de nouvelles règles concernant l'utilisation du téléphone portable dans les établissements d'enseignement scolaire. Issue d’une proposition parlementaire émanant de la majorité gouvernementale, la loi entend remédier aux troubles qu’apporte la possession de téléphones portables, désormais détenus par la quasi-totalité des élèves des collèges et des lycées dans les activités d’enseignement et au sein des établissements scolaires. Elle vise à "consolider le cadre juridique pour permettre l'interdiction effective du téléphone portable dans toutes les écoles et tous les collèges et sécuriser les directeurs et chefs d'établissement mettant en œuvre cette interdiction".
Ce cadre juridique préexistait en effet à la loi et il n’est que consolidé. L’interdiction résultait déjà, dans les écoles et les collèges, d’une loi du 12 juillet 2010, codifiée à l’art. L. 511-5 du code de l’éducation interdisant l’utilisation du portable durant toute activité d’enseignement et dans les lieux prévus par le règlement intérieur. La nouvelle loi, qui vise désormais à l’amélioration du climat scolaire, au respect de la liberté d'opinion et de la dignité de la personne humaine et non plus seulement à la protection de la santé des enfants, garde les principes qui inspiraient les textes antérieurs. Au nom du principe de liberté, une interdiction généralisée et absolue du portable ne serait pas possible. Mais des exceptions spécifiques et limitées peuvent être prononcées et la loi en augmente l’étendue. Elle étend d’abord l’interdiction pendant toute activité liée à l’enseignement qui se déroule à l’extérieur de l’enceinte des établissements. Sur proposition de la majorité sénatoriale, elle en applique désormais la possibilité dans les lycées, où le règlement intérieur peut, si l’établissement le souhaite, interdire l’utilisation par un élève dans tout ou partie de l’enceinte de l’établissement ainsi que pendant les activités se déroulant à l’extérieur de celle-ci. Elle renforce les sanctions prévues par les règlements intérieurs et consacre expressément la possibilité de confiscation de l’appareil par un personnel de direction, d’enseignement, d’éducation ou de surveillance. Les modalités de celle-ci et de la restitution doivent être fixées par le règlement intérieur.
La loi ne s’applique cependant pas aux élèves présentant un handicap ou un trouble de santé invalidant. Par ailleurs, l’interdiction ne concerne pas les usages pédagogiques du téléphone portable qui s’inscrivent dans le cadre d’un projet pédagogique précis encadré par un personnel éducatif. Suivant la majorité de l’Assemblée nationale, la loi consacre la notion de "citoyenneté numérique" et affirme l’objectif de renforcer le rôle de l'école dans l'éducation des enfants à un usage responsable et éclairé du numérique. Elle précise et complète la formation à l'utilisation des outils et des ressources numériques.
Une autre loi adoptée durant l’année 2018 a aussi des incidences sur l’Education nationale bien qu’elle ait un objet plus large. La loi n° 2018-493 relative à la protection des données personnelles oblige les établissements publics des premier et second degrés à rendre public, à partir de la rentrée 2018, le registre de leurs traitements de données scolaires. Cela vise entre autres à permettre aux parents d’élèves de savoir comment les données de leurs enfants sont traitées.
Au titre de l’activité réglementaire, on citera d’abord la réforme du baccalauréat, réalisée par le décret n° 2018-614 du 16 juillet 2018 modifiant les dispositions du code de l’éducation relatives aux enseignements conduisant au baccalauréat général et aux formations technologiques conduisant au baccalauréat technologique. Ce décret est complété par sept arrêtés du même jour, l’ensemble étant réuni dans le BO n° 29 du 19 juillet.
Le décret, qui modifie les art. D. 333-3 et suivants du code, supprime la référence aux séries pour le baccalauréat général. Il la maintient s’agissant du baccalauréat technologique. Il fait apparaître une distinction entre enseignements communs, enseignements de spécialité choisis par l'élève et, le cas échéant, enseignements optionnels. Il précise que les baccalauréats général et technologique sont resserrés autour d'une épreuve anticipée, écrite et orale, de français en classe de première et de quatre épreuves en classe de terminale portant sur les programmes de première et de terminale : deux portant sur les enseignements de spécialité, une épreuve de philosophie, et une épreuve orale terminale. Il introduit, en outre, une part de contrôle continu dans l'évaluation des enseignements pour la délivrance du baccalauréat. En dernier lieu, le décret prévoit que seules les notes des épreuves terminales supérieures ou égales à dix peuvent désormais être conservées, après un échec à l'examen, pendant les cinq sessions qui suivent la première session à laquelle les candidats se sont présentés
Les nouveaux programmes du lycée général et technologique font l’objet de 39 arrêtés du 17 janvier 2019, regroupés dans le BO spécial n° 1 du 22 janvier 2019. Par ailleurs, une note de service n° 2018-115 du 26 septembre 2018 précise les dispositions prévues pour l'orientation, puis l'inscription des élèves scolarisés en classe de seconde générale et technologique dans la perspective du choix des enseignements de spécialité en cycle terminal au lycée général et technologique à la rentrée 2019. Le décret n° 2018-998 du 15 novembre 2018 modifiant les dispositions du code rural et de la pêche maritime relatives à l'enseignement général et à l'enseignement technologique par la voie scolaire tire les conséquences de la réforme sur les baccalauréats préparés dans les lycées agricoles. Il remplace en particulier l’intitulé des séries "sciences et technologies de l'agronomie et de l'environnement et sciences et technologies du produit agro-alimentaire" par : "sciences et technologies de l'agronomie et du vivant".
Le souci de promouvoir l'ouverture internationale des lycéens et de valoriser l'apprentissage des langues vivantes étrangères se traduit dans divers textes, tels le décret n° 2018-1199 du 20 décembre 2018 prévoyant la création d’une indication "discipline non linguistique ayant fait l'objet d'un enseignement en langue vivante" sur le diplôme des baccalauréats général et technologique, et deux arrêtés du même jour relatifs l’un aux sections internationales, l’autre aux conditions d’attribution de l’indication section européenne ou section de langue orientale.
Le décret n° 2018-119 du 20 février 2018 relatif au redoublement s’inscrit dans le cadre de article L. 311-7 du code de l'éducation qui affirme le caractère exceptionnel du redoublement. Il prévoit des dispositifs d'accompagnement pédagogique afin de permettre à l'élève en difficulté de progresser dans ses apprentissages à l'école élémentaire et au collège et d'éviter le redoublement. Cependant, dans le cas où le redoublement paraît nécessaire pour permettre à l'élève de poursuivre sa scolarité dans de bonnes conditions, le décret précise la procédure applicable et prévoit la mise en place de mesures spécifiques d'accompagnement pédagogique de l'élève concerné.
Le décret n° 2018-907 du 23 octobre 2018 est relatif au fonds de soutien au développement des activités périscolaires. Il a pour objet principal de tirer les conséquences du rétablissement de la semaine scolaire de quatre jours dans les écoles d'un très grand nombre de communes, comme le fait aussi l’instruction n° 2018-139 du 26 novembre 2018 sur la mise en œuvre du Plan mercredi. Pour corriger la diversité de l’organisation du temps scolaire et des projets éducatifs territoriaux, ce plan vise à créer les conditions pour que le mercredi devienne un temps éducatif utile aux enfants grâce aux efforts des communes et des EPCI pour mettre en place des activités éducatives de grande qualité le mercredi dans un cadre structuré.
Une circulaire n° 2018-108 du 10 octobre 2018 définit les différentes missions du professeur principal dans les collèges et les lycées : suivi des acquis scolaires et de l'évaluation des élèves, accompagnement des élèves à besoins éducatifs particuliers, orientation ; il précise également les enjeux de formation et la reconnaissance financière du professeur principal.
Le décret n° 2018-235 du 30 mars 2018 concerne la représentation des femmes et des hommes au sein des organismes consultatifs des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat. Il décline pour les instances représentatives des maîtres des établissements d'enseignement privés sous contrat (Comité consultatif ministériel des maîtres et commissions consultatives mixtes) le principe de représentation équilibrée prévu par le décret n° 2017-1201 du 27 juillet 2017 relatif à la représentation des femmes et des hommes au sein des organismes consultatifs de la fonction publique. Ce principe a vocation à permettre l'élection d'une part de représentants du personnel de chaque sexe, proportionnelle à la part de femmes et d'hommes représentés au sein des instances représentatives du personnel.
Plusieurs décrets concernent la vie scolaire et l’activité associative dans les établissements. On citera à ce titre le décret n° 2018-460 du 8 juin 2018 relatif au fonds pour le développement de la vie associative, modifié par le décret n° 2018-1211 du 21 décembre 2018 ; le décret n° 2018-526 du 26 juin 2018 relatif à la parité entre les femmes et les hommes parmi les représentants des lycéens au Conseil supérieur de l'éducation ; le décret n° 2018-647 du 23 juillet 2018 modifiant des définitions et des règles applicables aux accueils de loisirs ; ou le décret n° 2018-1164 du 17 décembre 2018 modifiant les modalités de déclaration de l'engagement associatif bénévole dans le cadre du compte d'engagement citoyen.
Parmi les mesures concernant les personnels, la plus importante est sans doute le décret n° 2018-838 du 3 octobre 2018 portant modification des modalités de nomination des recteurs, qui, poursuivant une évolution de la fonction déjà largement entamée, a pour objet de modifier le pourcentage de l'effectif des emplois de recteurs pouvant être occupés par des personnes non titulaires de l'habilitation à diriger des recherches. L'aptitude de ces personnes à exercer la fonction de recteur est soumise à l'avis d'une commission créée à cet effet.
Le décret n° 2018-666 du 27 juillet 2018 modifiant le décret n° 2014-724 du 27 juin 2014 concerne un enjeu non négligeable dans la mesure où il est relatif aux conditions de recrutement et d'emploi des accompagnants des élèves en situation de handicap. L’évolution essentielle concerne le relèvement des exigences de recrutement, relevées du niveau V au niveau IV : pour reprendre la formule d’une association d’handicapés, "on passe du CAP au bac".
Le décret n° 2018-303 du 25 avril 2018 rééquilibre le barème de mutation des enseignants en augmentant la valeur de la durée d’ancienneté par rapport aux avantages attribués pour séparation de conjoints. Plusieurs textes concernent la situation des personnels participant aux actions de formation continue. D’autres ont saisi l’occasion des élections professionnelles de la fin 2018 pour renforcer les possibilités d’utilisation des NTIC à l’occasion des opérations électorales. En particulier un arrêté du 17 juillet 2018 crée des traitements automatisés de données à caractère personnel pour le vote électronique par internet pour l'élection de certaines instances de représentation des personnels relevant du Men et du Mesri. On rappellera, dans ce cadre, la publication du règlement général sur la protection des données (RGPD), mis à jour le 20/11/2018, auquel la protection des données doit se conformer de façon continue et vérifiable.
Enfin, si deux décrets n° 2017-1736 du 21 décembre 2017 ont reporté la date d’entrée en vigueur de certaines dispositions statutaires relatives à la modernisation des parcours professionnels, des carrières et des rémunérations (PPCR) et de certaines mesures de revalorisation indiciaire, plusieurs mesures ont permis des améliorations pour certaines catégories de personnels, dont le décret n° 2018-637 du 18 juillet 2018 et l’arrêté du même jour qui revalorisent de 23% l’indemnité de sujétions particulières des documentalistes.
Plusieurs arrêtés du 19 avril 2018, regroupés dans le BO n° 20 du 17 mai 2018 instaurent de nouvelles commissions administratives paritaires au sein du MEN et du MESRI. Un autre arrêté du même jour fixe la part respective d’hommes et de femmes dans les CAP compétentes à l’égard des personnels affectés dans les services centraux en fonction du nombre d’agents représentés.
En ce qui concerne l’organisation du ministère, on notera le remplacement de l’École supérieure de l’éducation nationale, de l’enseignement supérieur et de la recherche (ESEN) par un Institut des hautes études de l'éducation et de la formation par l’arrêté du 24/12/2018. Ce service, à compétence nationale, est rattaché au directeur général des ressources humaines et a pour mission de sensibiliser et de former aux questions d'éducation et d’enseignement supérieur. L’arrêté fixe ses missions précises et dresse la liste des catégories de personnes admises à suivre les formations. L’institut est doté d’un conseil d’orientation présidé par le SG des ministères et d’un conseil scientifique.
Un décret du 19 juin 2018 réorganise la fonction internationale au sein des deux ministères en clarifiant les missions confiées en la matière, d'une part à l'ancienne mission Europe et international pour la recherche, l'innovation et l'enseignement supérieur (MEIRIES) qui devient la délégation aux affaires européennes et internationales (DAEI) et d'autre part à la délégation aux relations européennes et internationales et à la coopération (DREIC).
Enfin, le décret n° 2018-406 du 29 mai 2018 relatif à différents comités techniques et comités d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail placés auprès des ministres chargés de l'éducation nationale, de la jeunesse, des sports, des affaires sociales, de la santé, du travail et de l'emploi tire les conséquences des attributions dévolues au ministre chargé de l'éducation nationale en matière de jeunesse et de vie associative et des rattachements des départements ministériels correspondants. Ainsi, il institue un comité technique ministériel placé auprès du ministre chargé de l'éducation nationale ainsi qu'un comité d'hygiène de sécurité pour le même périmètre. Il institue un comité technique ministériel placé auprès des ministres chargés de la jeunesse et des sports, c'est-à-dire le ministre de l'éducation nationale et le ministre des sports. Il crée un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail ministériel unique placé auprès des ministres chargés des affaires sociales, de la santé, de la jeunesse et des sports. Il institue un comité technique d'administration centrale unique dans les départements ministériels relevant des ministres chargés de l'éducation nationale et de l'enseignement supérieur et de la recherche et un comité d'hygiène, de sécurité et des conditions de travail d'administration centrale unique dans le même périmètre.
André Legrand