Et si l'administration centrale laissait les rectorats travailler (rapport d'Inspection générale)
Paru dans Scolaire le dimanche 08 janvier 2023.
"Le suivi de la mise en œuvre du dispositif 'devoirs faits' a porté sur le nombre d’élèves inscrits, les horaires retenus et le nombre d’enseignants impliqués mais pas sur l’effet produit sur les résultats des élèves." C'est l'un des exemples qui illustrent les difficultés et les lacunes du dialogue entre l'administration centrale de l'Education nationale et les services déconcentrés, rectorats et services départementaux, dans un rapport de l'IGESR (Inspection générale de l'Education nationale, des Sports et de la Recherche). Celui-ci porte sur les différents champs couverts par le ministère, enseignement scolaire, enseignement supérieur, jeunesse, sports. Nous en extrayons ici ce qui concerne l'enseignement scolaire.
Les inspecteurs généraux rappellent que la LOLF (Loi organique relative aux lois de finances) introduit "un pilotage par les résultats", mais qu'elle "n’a pas permis de relancer la procédure de contractualisation" entre l'administration centrale et les académies, ni "d’accorder aux académies les marges d’autonomie que ses initiateurs avaient envisagées, sauf une seule année, en 2008". De plus, la qualité du dialogue de gestion a, au départ, varié avec les directions d'administration centrale. "La relativement faible mobilisation de la direction générale des ressources humaines (DGRH) tranch(ait) avec l’intensité de l’attente de certaines académies, la marginalisation de la direction de l’évaluation, de la prospective et de la performance (DEPP) dans cette première vague a hypothéqué toute pratique d’évaluation ; quant au secrétariat général interministériel, il n’a joué aucun rôle proactif (...). La DGESCO, elle-même assez isolée dans cette démarche, n’a pu répondre au cahier des charges sur les accompagnements en moyens faute d’accord des autres directions (...). Très vite, il est apparu clairement qu’aucun moyen de type financier ne serait accordé dans le cadre des contrats (...). Malgré plusieurs tentatives ultérieures de relance, il ne faut pas s’étonner de la disparition rapide des démarches contractuelles avec les académies, qui se sont vues supplantées par les dialogues stratégiques de gestion et de performance qui n’ont jamais comporté de notion contractuelle et encore moins de lien entre les objectifs et l’allocation de moyens."
Ces dialogues "sont perçus comme des moments d’échange indispensables" mais les ordres du jour sont "pléthoriques" pour des réunions dont la durée oscille entre 2 h 30 et 3 h : "Chaque question est donc évoquée en moyenne en moins de 10 minutes. De plus, les points évoqués lors de ces dialogues font souvent "en parallèle l’objet d’un suivi sous forme d’enquête, de recensement d’informations périodiques et d’échanges bilatéraux (...). Dans ces conditions, la mission s’interroge sur la pertinence politique de débattre de ces dossiers d’actualité pour lesquels les données et éléments d’analyse sont déjà amplement partagés (...). La préparation de ces réunions (...) impose un énorme travail aux services des rectorats (...) pour aboutir à des discussions qui portent en fait sur des points d’actualités mineurs et demeurent systématiquement sans conclusions."
La mission s'interroge également sur le processus d’élaboration des circulaires qui cadrent "l’action des services déconcentrés (...) sans prendre en compte l’expertise et la capacité d’adaptation de l’échelon local", d'autant que "l’administration centrale sait les rendre impératives notamment en imposant des calendriers contraignants". Elles "ne sont pas hiérarchisées ; toutes apparaissent devoir être traitées au même niveau puisque chaque direction affiche l’importance des circulaires qu’elle produit". Les réunions de recteurs laissent d'ailleurs "peu de places au travail collaboratif et partagé".
Dès lors, la mission s'interroge sur "la place et le rôle des autorités déconcentrées dans le pilotage du système (...). Il est nécessaire de transformer le pilotage du système éducatif vers un mode de management ouvert et interactif dans une logique de subsidiarité affirmée (...). Cette transformation suppose (...) de laisser aux acteurs locaux les marges d’initiative permises par la déconcentration dans la mise en œuvre des politiques publiques, celles-ci se limitant à la fixation d’objectifs à atteindre. Ceci suppose de leur donner les moyens de fonctionner."
"Les réformes engagées étant par nature pluriannuelles (réforme du baccalauréat et du lycée général et technologique, transformation de la voie professionnelle, mesures dans le premier degré, etc.), elles se déploient sur la durée et leurs résultats ne peuvent souvent être évalués qu’après avoir déployé l’ensemble de la réforme. Or, la continuité des stratégies régionales et académiques d’un dialogue à l’autre n’est pas garantie" et "la conduite des politiques publiques, sous couvert de l’annualité des budgets et de la nécessité de communiquer sur des résultats positifs, s’éloigne souvent de cet objectif dans une recherche de résultats rapides, la plupart du temps impossibles à évaluer qualitativement". L’administration centrale continue d'ailleurs à cadrer fortement l'action des échelons décentralisés afin "d’assurer un contrôle fin de l’utilisation des fonds publics ou de la réglementation. Il en résulte un sentiment d’un management qui se resserre (...). L’administration centrale (...) prive les régions académiques de l’exercice de leurs responsabilités et contribuent d’une certaine manière à nier leur existence".
La mission recommande notamment de "mettre en pratique" les principes "de subsidiarité et de déconcentration". Ceci suppose de "limiter les cadrages nationaux à la fixation d’objectifs à atteindre" et de "laisser aux autorités déconcentrées et opérateurs locaux la définition des méthodes et outils à utiliser pour atteindre ses objectifs dans la limite des moyens qui leur sont notifiés".
Le rapport ici