L'organisation territoriale de l'Education nationale en questions (IGAENR)
Paru dans Scolaire le mardi 15 mai 2018.
Les ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur "n’ont plus le choix : ils doivent aligner l’organisation de leurs services déconcentrés sur celle des autres administrations de l’État" et donc "sur les nouvelles régions créées en 2015", estiment un conseiller d'Etat ancien recteur de Paris, le recteur de Bordeaux et deux IGAENR (inspecteurs généraux) dans un rapport que l'Education nationale vient de publier. Certes, "une première phase transitoire, instaurée par la création des régions académiques au 1er janvier 2016, a permis des avancées", mais "les limites de l’exercice sont désormais atteintes", et "il faut maintenant passer à une autre phase" qui doit "permettre de conforter et garantir, à tous les niveaux de pilotage, la qualité des partenariats avec les élus et les collectivités".
La mission souligne que la réforme territoriale de 2015 est intervenue alors que les services académiques venaient de s'organiser en fonction des règles de la RGPP et de la réforme ["Chatel" sur le statut des DSDEN, ndlr] de 2012 : ils avaient mis en place "des schémas pluriannuels de mutualisation avec la création progressive de nombreuses plateformes et services interdépartementaux (...) au prix de réorganisations et de redéploiements complexes et sensibles" que la création des régions académiques "semblait déjà remettre en question". Quant au dispositif des académies et des régions académiques, il "ne fonctionne qu’au prix d’une forte déperdition d’énergie" du fait de la multiplication des groupes de travail nécessités par la coordination interacadémique : "c’est l’ensemble des conseillers techniques concernés par les compétences régionales qui connaissent un alourdissement considérable de leurs missions sans que cela se traduise par la mise en œuvre de politiques publiques éducatives définies et respectées de manière uniforme dans tous les territoires infra régionaux." Le rapport donne plusieurs exemples : A Reims, la place de l’éducation nationale dans le SPRO [le service public régional de l’orientation] "ne semble pas réellement admise (...) aux côtés de la région et de l’État (côté préfet) comme partenaire privilégié, voire copilote dans les instances"; En Auvergne-Rhône-Alpes, "la mise en place d’une gouvernance de région académique est vécue du côté 'grenoblois' comme relativement lourde et chronophage. Elle génère, objectivement, des surcoûts de fonctionnement en temps homme, en frais de fonctionnement"; dans l’académie d’Aix-Marseille, "trois instances de pilotage ont été réunies au total quatorze fois depuis janvier 2016" (...) Si les régions académiques "ont pu permettre des rapprochements d’expertises et la constitution de réseaux métiers", "elles ont démontré leur inefficience".
Les régions les plus étendues
Par ailleurs, l'expérimentation qui charge le recteur de Caen d'administrer l'académie de Rouen "ne paraît pas porteuse d’avenir (...) faute de services regroupés ou mutualisés, politiques et réunions doivent nécessairement être dupliquées pour avancer vers une harmonisation et une convergence qui paraissent bien difficiles à réaliser." Toutefois, le passage à 13 académies en métropole pose question, notamment dans les quatre régions académiques les plus étendues, Auvergne‐Rhône‐Alpes, Grand Est, Nouvelle‐Aquitaine et Occitanie pour lesquelles le principe de fusion "implique la conception de nouveaux modes de gouvernance" de façon à "garantir une proximité indispensable aux accompagnements locaux dans ces territoires très étendus". La mission souligne "que le rapprochement des corps d’inspection du premier et du second degré permettrait une territorialisation efficace de leur soutien dans les bassins, auprès des écoles et des établissements". Il permettrait également "le développement d’une expertise rapprochée pour l’accompagnement et le conseil individuel en ressources humaines". Ces fusions ne sauraient d'ailleurs "se solder par la disparition pure et simple des rectorats des académies appelées à disparaître", puisqu'il convient de "maintenir ou de créer dans toutes les anciennes capitales académiques les services de proximité toujours indispensables" tandis que d'autres, statistiques et programmation, examens et concours... "ne nécessitent pas de proximité particulière". En Ile-de-France, l'organisation dépendra du choix fait pour le "Grand Paris".
"Le redécoupage des périmètres académiques remet en question les organisations départementales et infra-départementales (...) Au niveau départemental, le principe d’organisation 'un département – un IA-DASEN' pourrait évoluer" et la mission suggère, "dans un premier temps, sous forme d’expérimentation, de nommer le même inspecteur d’académie directeur académique des services de l’éducation nationale" dans deux départements, par exemple Alpes de Haute-Provence et Hautes-Alpes. Au niveau infra-académique, "plusieurs recteurs ont déjà engagé des expériences de constitution de bassins d’éducation ou de réseaux qui peuvent regrouper des écoles, des collèges et des lycées selon des périmètres variables avec lesquels ils souhaitent travailler en-dehors des structures administratives traditionnelles : de telles initiatives doivent être encouragées puis évaluées." Enfin, la mission estime "urgent d’aborder la question du statut des écoles – et de leurs directeurs –, en la rapprochant de celle de la cartographie des circonscriptions, des EPCI ou de l’école du socle".
Revoir l'organisation budgétaire (donc la LOLF)
Le rapport évoque encore "l’inadéquation de la structure budgétaire actuelle" qui scinde le parcours des élèves entre école et collège d'une part, "moins trois / plus trois" de l'autre. La mission plaide pour "un budget global délégué au niveau académique régional et réparti en fonction des besoins territoriaux" car "l’inexistence de fongibilité entre les lignes d’un budget ou entre les budgets d’une académie, limite voire interdit au recteur toute innovation dans ses modes de pilotage ; elle multiplie les coûts de gestion, déresponsabilise l’encadrement académique et conforte des fins d’exercice difficiles."
Enfin, la mission "suggère", au moins "dans un premier temps", "de ne pas remettre en question les circonscriptions académiques actuelles pour l’affectation des personnels. Cette situation devrait perdurer dans le cas des nouvelles académies les plus vastes", ajoutent les auteurs qui pensent notamment au mouvement des enseignants du second degré : "Dans tous les cas, les anciennes circonscriptions pourront à terme être référencées dans le cadre des règles des mouvements académiques."
Le rapport "La réorganisation territoriale des services déconcentrés des ministères de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur, de la recherche et de l’innovation" ici